Gemeenten en de vennootschapsbelasting

De Hoge Raad buigt zich binnenkort over de vraag of gemeenten vennootschapsbelastingplichtig zijn voor activiteiten zoals het verlenen van reclameconcessies en het beheren van hypotheekportefeuilles. De conclusie van de Advocaat-Generaal (d.d. 22 augustus 2025 ECLI:NL:PHR:2025:853) wijst op een bredere uitleg van het ondernemingsbegrip voor overheden. Wat betekent dit voor gemeenten die inkomsten genereren uit commerciële activiteiten?

Fiscale kader vennootschapsbelasting bij gemeenten

Een publiekrechtelijk lichaam, zoals een gemeente, is volgens artikel 2, lid 1, onderdeel g, Wet op de vennootschapsbelasting 1969 (Wet Vpb) belastingplichtig voor zover het een onderneming drijft. De Hoge Raad heeft in eerdere arresten geoordeeld dat sprake is van het drijven van een onderneming indien cumulatief wordt voldaan aan drie voorwaarden:

een organisatie van arbeid en kapitaal;
deelname aan het economische verkeer; en
een oogmerk om winst te behalen

Activiteiten die niet verder gaan dan normaal vermogensbeheer vallen buiten de heffing van vennootschapsbelasting.

Is gemeente belastingplichtig over reclame concessies en bank activiteiten?

De procedure betreft een gemeente die in 2016 € 293.603 ontving uit het verlenen van reclameconcessies en € 1,15 miljoen aan rente-inkomsten uit een hypotheekportefeuille die aan gemeentepersoneel was verstrekt. De Belastingdienst stelde dat de gemeente met beide activiteiten een onderneming dreef. De rechtbank Gelderland d.d. 19 juli 2022 (ECLI:NL:RBGEL:2022:3670) volgde dat standpunt, maar het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden d.d. 26 november 2024 ECLI:NL:GHARL:2024:7344 oordeelde dat geen sprake was van ondernemerschap, omdat de activiteiten niet verder gingen dan normaal vermogensbeheer. De staatssecretaris stelde vervolgens beroep in cassatie in.

Conclusie van de Advocaat-Generaal over VPB bij gemeenten

In zijn conclusie van 14 juni 2024 kwam de A-G tot een genuanceerd oordeel.

Bij de reclameconcessies kan volgens de A-G bij een hoog rendement niet worden gesproken van normaal vermogensbeheer. Het verlenen van concessies en het beheren van de overeenkomsten duiden op een zekere organisatie van arbeid. Hij achtte echter nader onderzoek nodig naar de kapitaalinzet en de aard van de organisatie. In deze casus had de gemeente een ontheffingsovereenkomst gesloten met een private onderneming die hiermee het recht kreeg om reclame uitingen te plaatsen op gemeentelijke eigendommen, dit tegen een vergoeding van € 300.000 per jaar.
Ten aanzien van de hypotheekportefeuille (totaal € 19 miljoen) stelde de A-G vast dat de gemeente nog steeds een omvangrijke portefeuille beheert en daar substantiële rente-inkomsten uit ontvangt (rente € 1.15 miljoen). Dat sinds 2007 geen nieuwe leningen meer zijn verstrekt, achtte hij niet relevant: de activiteit vormt volgens hem een voortzetting van een onderneming. Advies van de AG is dat de Hoge Raad zelf een beslissing gaat nemen.

De A-G sluit aan bij bestaande jurisprudentie die richtinggevend is voor de beoordeling van gemeentelijke activiteiten:

Hoge Raad 18 november 2016 ECLI:NL:HR:2016:2600 (Gemeente Borsele);
Hoge Raad 23 april 2010 ECLI:NL:HR:2010:BJ7956 (Windturbine-arrest);

Met name het windturbine-arrest is relevant: de Hoge Raad oordeelde dat geringe arbeid niet in de weg staat aan ondernemerschap wanneer kapitaalinzet en opbrengst omvangrijk zijn.

Noot fiscaal jurist inzake VPB bij gemeenten

Gezien de vaste lijn in de rechtspraak ligt het voor de hand dat de Hoge Raad zelf beslist dat de hypotheekportefeuille een onderneming vormt en de kwestie rond de reclameconcessies terugverwijst naar de feitenrechter. Volgt de feitenrechter de lijn van Hof Amsterdam, dan is de kans groot dat ook de reclameactiviteiten worden aangemerkt als ondernemerschap.

De verwachting is dat de Hoge Raad de conclusie van de A-G grotendeels zal volgen: de hypotheekportefeuille wordt aangemerkt als een onderneming, de reclameconcessies worden terugverwezen voor nader onderzoek. Voor gemeenten betekent dit dat inkomsten uit reclame-exploitatie, erfpacht of andere commerciële activiteiten mogelijk onder de vennootschapsbelasting vallen. Een tijdige inventarisatie van dergelijke activiteiten en beoordeling van het ondernemingskarakter zijn aan te raden.