Derde belanghebbende bij boete besluit

In een uitspraak van de Raad van State op 22 april 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:2294) is bepaald dat derden belanghebbende kunnen zijn bij boetebesluiten. De uitspraak volgt op een uitgebreide conclusie van de AG, de heer Widdershoven (ECLI:NL:RVS:2025:5985). Volgens de Raad van State (en de AG) kunnen derden kennelijk belanghebbenden zijn bij een besluit waarbij een bestuurlijke boete wordt opgelegd en/of een bestuurlijke boete wordt geweigerd (onder voorwaarden). De derde moet dan wel een belanghebbende zijn (artikel 1:2 lid 1 AWB). Maar kan een derde de hoogte van de boete bepalen? Of is dit iets wat een bestuursorgaan moet beslissen?

Boete aan transportondernemer

In deze zaak ging het om een boete die door de inspectie Leefomgeving en Transport was opgelegd aan een transportonderneming, dit naar aanleiding van een zogenaamd  handhavingsverzoek van de FNV. De minister en de rechtbank waren van mening dat de FNV niet betrokken kon zijn bij de totstandkoming van het boetebesluit en ook geen bezwaar kon maken. De AG en de RvS zijn van mening dat de FNV belanghebbende kan zijn bij een dergelijk boetebesluit. De FNV behartigt immers (volgens haar statuten) de collectieve belangen van vrachtwagenchauffeurs, dit belang is voldoende specifiek en feitelijk worden deze werkzaamheden ook uitgevoerd. De FNV heeft ook belang bij de vraag of door de boete de overtreding wordt beëindigd (en/of de hoogte van de boete effectief werkt).

Gaat een derde nu ineens de boete bepalen en het bestuursorgaan niet?

Zowel de AG als de rechtbank en ook de minister zijn van mening dat de deelname van een derde als belanghebbende bij een boete procedure gevolgen kan hebben die haaks staan op de belangen van de transportondernemer (de overtreder), bijvoorbeeld het recht op een eerlijk proces en eerlijke vaststelling van de boete. Een boete wordt immers opgelegd door de minister en niet door de FNV, in deze zaak wordt dit ruim uitgelegd. Deze zaak is behandeld in de grote kamer van de RvS, dit gebeurt meestal bij kwesties die een iets gaan zeggen over de rechtseenheid en rechtsontwikkeling. Dit zal dus geen incident zijn, maar een richtinggevende keuze van de hoogste bestuursrechter. De kern van de overweging staat in het slot van de uitspraak (onder 12.1)

• Het beëindigen van de situatie dat chauffeurs langer dan toegestaan in hun vrachtwagencabines verblijven, valt voor zowel de betrokken chauffeurs als de chauffeurs van de benadeelde concurrenten binnen de omvang van het collectieve belang waarvoor FNV opkomt. Dit belang ziet op het effect dat met de boete wordt beoogd. De boete aan de transportonderneming kan namelijk als feitelijk gevolg hebben dat aan de overtredingen van het verbod om onder meer de weekeinden in de cabine van de vrachtwagen door te brengen een einde komt. FNV heeft daarom in dit geval een rechtstreeks belang bij de vraag of met de boete aan de transportonderneming de overtreding wordt beëindigd of niet. Als FNV aantoont dat het boetebedrag hoger moet zijn omdat anders de boete niet effectief is, zou dat ertoe kunnen leiden dat aan de transportonderneming een hogere boete moet worden opgelegd. Daarbij geldt dat de hoogte van de boete wordt bepaald aan de hand van artikel 5:46 van de Awb en het eventueel van toepassing beleid dat van toepassing is. Daarbij geldt dat de boete evenredig moet zijn.

Noot fiscaal jurist inzake boete opleggen

 De gedachte dat een bestuurlijke rechter uiteindelijk een hogere boete kan opleggen dan het bestuursorgaan is niet helemaal nieuw, zie hiertoe ondermeer Rechtbank Oost Brabant d.d. 18 december 2024 ECLI:NL:RBOBR:2024:6353, ook hier kwam de FNV in beeld als belanghebbende. De rechtbank achtte de verhoging van de boete niet in strijd met het verbod van reformatio in peius.

Voor fiscale procedures speelt bovenstaande eigenlijk niet. Dat een belastingplichtige er in een fiscale procedure ineens slechter voor kan staan kan zeker voorkomen, ook binnen het fiscale recht zou dus reformatio in peius kunnen spelen. In oudere kamerstukken wordt dit leerstuk zelfs genoemd.

De huidige fiscale wetgeving geeft belastingplichtigen gelukkig voldoende bescherming. Een mooi voorbeeld hiervan was een procedure bij het Gerechtshof Arhem Leeuwarden d.d. 28 januari 2020 ECLI:NL:GHARL:2020:681 . Aan belanghebbende wordt een boete opgelegd van € 6.300, deze wordt door de rechtbank verminderd tot € 4.000. Het gerechtshof was van mening dat de boete te laag was maar heeft deze wel in stand gelaten, een belastingplichtige mag door een hoger beroep - op dit onderdeel - niet in een slechtere positie worden gebracht, zie rechtsoverweging 4.12.

Soms kan het ook anders uitkomen, zie hiertoe een uitspraak van de Hoge Raad op 28 oktober 2016 (ECLI:NL:HR:2016:2424). Als de inspecteur in hoger beroep de strafmaat van een bestuurlijke boete ter discussie stelt, is de hoger beroepsrechter gehouden te beoordelen welk boetebedrag in de omstandigheden van het geval passend en geboden is, en kan de boete lager uitvallen ook als de belastingplichtige geen (incidenteel) hoger beroep heeft ingesteld.

Volgens de parlementaire geschieden (met name bij artikel 8:69 AWB) is de rechtsbescherming de belangrijkste en primaire functie van het bestuursrecht, eigenlijk een verbod op reformatio in peius. Dit hoeft niet altijd een absolute waarheid te zijn, soms kan het anders uitpakken, bijvoorbeeld als de openbare orde in het geding is.

Bij fiscale procedures staat een belastingplichtige dus nog wel redelijk sterk en hoeft niet bang te zijn voor hogere boetes. Dit kan soms anders lopen als een inspecteur in beroep gaat en hierbij de boetediscussie opnieuw zou openen. Dit geeft de belastingrechter soms de ruimte voor een eigen (zelfstandige) beoordeling van de hoogte van de boete. De bescherming komt ook doordat de Algemene Wet inzake Rijksbelastingen (de AWR) niet een letterlijke kopie is van de AWB, de AWR kent ook een eigen fiscale bescherming voor belastingplichtige.

Vorenstaande wordt ook nog een aangevuld met de fiscale geheimhouding. Artikel 67 AWR heeft voorrang boven de Woo en fiscale gegevens over de persoon of zaken van een ander mogen niet verder bekend worden gemaakt. Dit regime verdraagt zich gelukkig slecht met een model waarin een brancheorganisatie of vakbond toegang krijgt tot het fiscale boete dossier van een belastingplichtige.

In de derde plaats wijst ook het fiscale boetebeleid zelf op een gesloten daderkring. In het Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst wordt “belanghebbende” voor de boetetoepassing omschreven in termen van degene aan wie een boete kán worden opgelegd: pleger, medepleger, doen-pleger, uitlokker, medeplichtige, feitelijk leidinggever en opdrachtgever. Daarin figureren geen vakbonden, consumentenorganisaties of concurrenten die opkomen voor een extern collectief belang.

De FNV mag bij I&W nog proberen de boete op te schroeven, maar in het fiscale domein blijft het simpel: daar is de boete geen collectieve hobby—wat de Belastingdienst oplegt, is en blijft een exclusief onderonsje met de belastingplichtige.

In het fiscale boeterecht geldt nog altijd het adagium "res inter alios acta", wat zich afspeelt tussen fiscus en belastingplichtige blijft keurig binnen die twee-partijenverhouding. Anders dan in het bestuursrechtelijke handhavingsdomein ontbreekt hier elk "ius tertii" voor vakbonden of andere derden om de sanctie op te schroeven of mee te beslissen bij een verhoging zoals bij de RvS. De fiscale boete is en blijft een punitieve "duplex" tussen inspecteur en belastingplichtige—"ne bis in idem" en vooral: geen ruimte voor een derde die nog even simpel een boete wil bijplussen.